时间：2022年1月27日

作者：焦永利  来源：成都日报

习近平总书记强调，城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。超大城市在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中具有十分重要的地位。进入新发展阶段，提升超大城市治理能力，不仅是实现高质量发展必须答好的一张答卷，也因其本身就是一项人类经济社会发展的前沿课题而具有世界性的价值和意义。

提升超大城市

治理能力意义重大

根据第七次全国人口普查数据，我国城区人口超过1000万人的超大城市为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津。这些城市以及其他特大城市，在科技自立自强、经济体量、产业链供应链、对外交往、综合性功能等方面具有特殊重要的影响，是全面建设社会主义现代化国家的重要引擎、加快构建新发展格局的枢纽节点，也是大城市病等问题压力最为集中的区域，因而也就成为我国探索城市治理体系和治理能力现代化的排头兵、先行者。

超大城市，“大”描述其规模，“超”则意味着突破常规性的认识和经验。大有大的优势，表现为集聚经济、交往密度、创新活力、产业与人力资本资源池的多样性等，但也有大的挑战，表现为结构复杂、潜在隐患多、灾害容易叠加放大等治理难题。对于前者，国内外学术界已做了很多研究、论证和阐述；而对于后者，从笔者所掌握的情况来看，无论是学术界还是政策界，仍处于努力构建相对完整知识图谱的探索阶段。

从理论上看，必须深刻认识到，城市的集聚规模既是经济发展规律的体现，也是治理能力的函数，受到特定阶段和地域的治理体系及其效能的约束。从实践来看，国际上一些人口规模超大的城市发展质量不高，城市病问题突出，存在贫富分化严重、贫民区蔓延、公共服务严重短缺、生活条件恶劣等现象。从历史来看，我国经历了并仍在经历着世所罕见、波澜壮阔的城市化进程，实现了经济快速发展和社会长期稳定这“两大奇迹”。实现“奇迹”的重要原因之一，在党中央集中统一领导下，我国城市积极探索优化城市治理的路径手段，积极与国际接轨、引进先进治理经验，持续提升治理能力。这一持续数十年的历史大潮正将我国超、特大城市推到人类城市文明发展的前沿区间，潮头所向，既饱含机遇也潜伏挑战。必须深入研究、深刻把握超大城市的运行规律，注重在科学化、精细化、智能化上下功夫，努力追求超大城市的一流治理。

超大城市运行的

突出特点与治理挑战

实现超大城市高效能治理，必须研究超大城市的运行特点，在此基础上推动治理理念、体系、路径的改善乃至重塑。上海有关方面曾总结过超大城市运行的四个特点，本文在此基础上进行一定补充并着重分析这些特点所蕴含的治理挑战：

第一，人口与各类要素的集聚规模非常庞大。七普数据显示，上海城区人口接近2000万人，北京1775万人，成都为1335万人。超大城市人口规模，除上述常住人口指标之外，通常还会用瞬时人口、实际服务人口来表征城市的人口体量。新冠肺炎疫情前常态条件下上海的管理服务人口达3000万左右，而每年进出上海的旅游、商务、探亲、就医、就读等人口流动规模则达数亿人次。人的集聚是与各类经济活动和各类要素、设施、功能的集聚同步的，2021年北京、上海的GDP均突破了4万亿元。硬件设施方面，上海的高层建筑超过6万栋，地铁运营里程超过800公里，水、电、气、油、通信光缆等管线超过10万公里，规模大本身带来治理挑战。同时，主观上的惯性思维带来的挑战也很突出。一个明显的认识误区是，超大城市不过是量的扩大，用老办法并“加大剂量”即可应对。殊不知，量变会引起质变。超大城市并非一些小城市规模体量的简单拼合，而是会产生梅特卡夫定律效应，梅特卡夫定律是指一个网络的价值和这个网络节点数的平方成正比，这意味着超大城市规模收益递增的正向效应会增强，而同时问题、挑战和风险也会累积扩散。

第二，经济、社会、文化、工程等领域的运行结构非常复杂。超大城市就像是各类要素汇集而成的海洋，庞大的产业、交通、信息等日夜川流不息，带动这个生态体系的循环运转。比如，超大城市人口结构的特点往往是户籍人口、外来常住人口与流动人口并存，各地域、各国、各民族、各阶层人口会聚，既带来多样性活力，也意味着需求多元、管理协调难度上升。再比如，超大城市通常既有高大上的CBD、高等级对外交通枢纽，也有老旧街区、小巷胡同，既有大尺度的开放空间，也有功能高度混杂区域。这种复合型的空间图景持续更新变迁，统筹协调难度很大。再如，随着经济发展中科技含量与复杂化程度不断提升，产业链供应链结构愈加复杂，全球格局变化对城市经济的平稳运行带来很大挑战。再如，一次大的停电事故就可能造成全城交通瘫痪。单独一座超高层建筑就是一座小型立体城市，消防、电梯、能源、抗震、防风、幕墙脱落等都可能构成风险点。

第三，物质、能量、资金、信息等要素的流动非常高频。这是由前面两个特点所决定的。超大城市是功能结构更加复杂的高级生命体，有着更复杂精密的新陈代谢活动和反馈调控机制。每天吞吐的物质、能量、信息、资金等要素流十分巨大，网络型特征明显，著名经济学家周其仁教授把这个特征总结为高频的“来来往往”。以上海为例，物质流方面，据统计，平均每天清运垃圾3万吨左右，进出的飞机、火车、船只数量都是以千和万为计量单位，在途行驶车辆数百万辆，接发快递近千万件。能量方面，平均每天用电量超4亿度。资金流方面，最新公布的数据显示，2021年上海金融市场交易总额达2511万亿元。信息流方面，上海国际数据流量居全球前十。在数字经济条件下，各类“不可见”的数据流动又增加了治理挑战的新维度。

第四，风险源多且非常容易叠加和放大。这一特点是由前面三个特点所决定的。由于规模巨大、结构繁复、流动高频，超大城市风险隐患较多，既包括常态条件下的交通安全、犯罪活动、安全生产、消防、各类矛盾冲突、高空坠物等风险领域，也包括各类灾害事件，如地震、洪涝、管道爆炸、疫情冲击等，还包括生物、数据、生态、金融等新型安全风险。超大城市往往包含着长时期的历时性建设，对于存量设施网络的把握带来一定挑战，例如，上海最早的近现代地下市政管道可以追溯到1860年代，此后历经各个时期的更迭积累。再如，新冠肺炎疫情中人口流动密集，带来病毒传播扩散的风险上升。因此，风险源多叠加高度密集和高频流动，导致超大城市的“黑天鹅”事件容易触发蝴蝶效应、多米诺效应和滚雪球效应，牵一发而动全身，带来意料之外的冲击。

提升超大城市治理体系

和治理能力现代化水平

习近平总书记强调，要善于进行战略思维，善于从战略上看问题、想问题。正确的战略需要正确的策略来落实。加快提升超大城市治理体系与治理能力现代化水平，需要从战略层面进行思考和部署，优化超大城市治理的战略、策略方向与原则。

第一，扭转惯性思维，加强学习研究，构建新型认知框架和能力素质模型。从根本上说，超大城市治理难的原因在于人口、空间体量的快速增长和治理效能的提升不成正比。如果片面追求增长的量而忽视适应超大城市运行所需的精细化治理能力，就会造成实践中的“治理缺口”。例如，疫情防控中有的城市出现管控与服务衔接不畅、防控政策一刀切简单化、关键信息系统失灵等，背后的深层次原因就在于两个增长的不匹配。这就要求超大城市的各级各领域治理者积极改变惯性思维，避免机械论，充分认识量变引发质变的趋势，在治理活动中学习治理，认真研究总结超大城市运行规律，思考城市与区域、存量与流量、政府与市场、技术与文化、空间与功能、历史与未来等基本关系，构建适应超大城市的认知框架，构建与之相匹配的新型能力素质模式，提升驾驭城市运行新形态的能力，动态填平“治理缺口”。从系统工程的角度来看，超大城市是一个开放的复杂巨系统，保障和调控这个巨系统的治理体系本身也是一个系统，是“系统之系统”，要认真研究两个系统各自的运行规律与相互适应关系。

第二，盯紧风险底线，注重防微杜渐，强化源头治理，提高城市韧性。超大城市必须坚持源头治理，提升对各类风险的预判能力和早发现的能力，第一时间发现，第一时间处理，避免小问题演变为大问题，避免风险交叉叠加带来更大影响。例如，上海面临疫情防控外防输入、内防反弹的压力，但出现零星病例都很快得以控制，没有开展全员核酸检测，靠的就是疫情处置“早、准、快”，做到早发现、早预警、早研判、早处置，在最低的层级，以最短的时间，花相对最小的成本，解决最大的问题，努力取得综合效益最佳，保障人民的生命健康和城市运行正常。从长期框架来看，超大城市需要在各类基础设施、管线、通道等方面适当增加安全系数，增加弹性空间和缓冲范围，用一定的设计冗余来应对各类气候异常、灾害等突发事件，提升城市韧性。

第三，推动资源下沉、重心下沉，功夫用在平时，夯实城市治理的坚实底盘。城市治理的根基、难点和底气都在基层，基层是城市生命体的细胞，细胞活力充足，城市就会生机勃勃。上海坚持以人民为中心，大力推动全过程人民民主新实践，始终坚持把夯实基层作为城市治理的基础性工作，推动更多资源、人力、政策向基层下沉，凝聚和调动社会各方面力量，形成共建共治共享的强大合力。超大城市要注重把功夫用在平时，不能简单“抄作业”，要在日积月累中提升精细化治理能力，唯有如此才能更好做到收放自如、环环相扣、进退裕如。

第四，注重科技赋能，精细刻画城市生命体征，做到“治未病”和治理行动的环环相扣。超大城市的规模、结构和速度特点都要求城市治理必须同步实现技术端的升维，使之贯穿到城市的战略治理、发展治理、运行治理的全生命周期之中，提升治理精度和效能，这是当前阶段关乎全局的重要关节。近年来，上海大力推动数字化转型，持续提升刻画城市生命体征的深度与广度，推动城市治理由人力密集型向人机交互型转变、由经验判断型向数据分析型转变、由被动处置型向主动发现型转变，努力绘就数字孪生无处不在、生命体征无所不知、智能监管无时不有、精准服务无处不享的治理新蓝图。

历史经验表明，城市发展演变是一个自然历史过程，但在某些关键节点的进化与治理变革并非自然而然发生，而是需要付出艰苦的努力。认真研究把握新情况新问题新规律，在此基础上发挥主观能动性，制定正确的战略策略并扎实推行，方能推动治理能力的跃升，让超大城市成为更加美好的生活家园。

(作者：中国浦东干部学院副教授、中浦院牛津大学联合城市研究中心研究员）